O que é o Ordenamento do Espaço Marítimo?

O Ordenamento do Espaço Marítimo (OEM) é uma ferramenta fundamental para a política do mar, uma vez que permite criar um quadro de arbitragem entre atividades concorrentes, contribuir para um melhor aproveitamento económico do espaço marítimo nacional e para a minimização dos impactos das atividades humanas no meio marinho. O OEM garante ainda a segurança jurídica, a previsibilidade e a transparência necessárias ao desenvolvimento da economia do mar.

O OEM é efetuado, em primeira linha, pelo plano de situação, que contém, nomeadamente, a identificação dos sítios de proteção e de preservação do meio marinho e a distribuição espacial e temporal dos usos e das atividades existentes e potenciais.

Em suma, o OEM é um instrumento da sustentabilidade ecológica dos oceanos, de desenvolvimento económico e social, de consolidação jurídica e de afirmação geopolítica de Portugal na bacia do Atlântico.

Porquê ordenar o espaço marítimo?

O rápido crescimento populacional e aceleração de consumo originam maiores necessidades de recursos alimentares, energéticos, minerais e comércio marítimo. Devido às limitações de espaço em terra, as zonas costeiras e a as áreas marinhas são cada vez mais objeto de procura para a fixação de atividades económicas, tirando partido dos novos desenvolvimentos tecnológicos e científicos (Ehler e Douvere, 2007).

Uma vez que os recursos marinhos, bem como o espaço marítimo, são limitados, o desenvolvimento económico de algumas atividades marítimas tem tido consequências negativas para o bom estado ambiental do meio marinho, nomeadamente, a biodiversidade marinha. O desenvolvimento de atividades económicas sobre o ambiente marinho pode originar dois tipos de conflitos. Por um lado, a multitude das atividades humanas não ordenadas têm causado danos nos ecossistemas marinhos. Por outro lado, nem todos os usos são compatíveis entre si, seja porque competem diretamente pelo mesmo espaço, seja porque têm efeitos adversos entre si. Assim, é necessário ordenar a utilização do espaço marítimo não apenas para contornar conflitos de usos, mas também para procurar potenciar as vantagens que uma utilização racional do mar poderá trazer para a sociedade.

O ordenamento do espaço marítimo tem como objetivo a gestão das atividades humanas no espaço marítimo, em termos espaciais e temporais, tendo como base a minimização dos conflitos, a compatibilidade entre atividades e usos e a utilização sustentável dos recursos e serviços marinhos (Frazão, 2016a). Deverá cobrir o ciclo completo de identificação de problemas e de oportunidades, recolha de informações, planeamento, tomada de decisões, execução, revisão ou atualização.

O ordenamento do espaço marítimo visa encorajar o desenvolvimento de usos múltiplos, de acordo com a legislação em vigor e com as políticas nacionais relevantes nos vários setores e cumprindo as normas ambientais.

Resumidamente, o processo de ordenamento do espaço marítimo permite:

  • Escolher os locais mais adequados para a localização das diferentes atividades;
  • Gerir o uso dos recursos marinhos de acordo com padrões de sustentabilidade;
  • Envolver os diversos interessados de modo a garantir que todos têm uma oportunidade de contribuir para o ordenamento do espaço marítimo;
  • Adotar uma abordagem holística para a tomada de decisões, considerando os benefícios e impactos de todas as atividades humanas, atuais e futuras, que ocorrem em meio marinho;
Qual o papel da Comissão Consultiva?

A Comissão Consultiva para a Madeira (CC-Madeira), criada em 2015 (Despacho 11494/2015), promoveu a concertação de interesses multissectoriais e apoiou e acompanhou o desenvolvimento dos trabalhos de elaboração do plano de situação na zona do espaço marítimo compreendida entre as linhas de base e o limite exterior da plataforma continental até às 200 milhas marítimas.

A CC-Madeira integrou um representante de cada uma das seguintes entidades:

  • Secretaria Regional do Ambiente e Recursos Naturais, que a presidiu;
  • Direção-Geral dos Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos;
  • Autoridade Marítima Nacional;
  • Ministério responsável pela área do ambiente;
  • Ministério responsável pela área da energia;
  • Associação de Municipios da Região Autónoma da Madeira;
  • Direção Regional de Florestas e Conservação da Natureza;
  • Direção Regional de Pescas;
  • Direção Regional da Economia e Transportes;
  • Direção Regional do Turismo;
  • Direção Regional de Cultura;
  • Direção Regional dos Assuntos Parlamentares e da Cooperação Externa;
  • Direção Regional da Inovação, Valorização e Empreendedorismo;
  • Direção Regional de Juventude e Desporto;
  • APRAM – Administração de Portos da Região Autónoma da Madeira;
  • Observatório Oceanico da Madeira;
  • AREAM – Agencia Regional da Energia e Ambiente da Região Autónoma da Madeira;
  • ACIF – CCIM – Associação Comercial e Industrial do Funchal – Câmara do Comércio e Indústria da Madeira

Como surgiu o Ordenamento do Espaço Marítimo?

O ordenamento do espaço marítimo tem a sua génese moderna no zonamento e regulamento de Áreas Marinhas Protegidas (AMP). O Recife da Grande Barreira de Coral Australiana foi, talvez, o modelo pioneiro dado que esta área estava ecologicamente bastante degradada devido ao uso intensivo deste espaço marítimo (Noronha, 2014). Em 1975 o governo australiano criou uma AMP com cerca de 350.000 km2 e com um zonamento e respetivo regulamento para a gestão de atividades humanas (Day, 2002).

Desde então, a criação de AMP em grandes espaços marítimos constitui-se como a oportunidade para dar início ao ordenamento do espaço marítimo em várias partes do mundo, com destaque para os Estados Unidos e alguns países da UE. Na EU sobressaem os exemplos do mar Báltico e do mar do Norte como pioneiros em matéria de ordenamento do espaço marítimo. Estes espaços marítimos caracterizam-se por terem agregado vários usos e atividades, alguns em conflito entre si, o que acaba por representar graves problemas ambientais ao nível dos ecossistemas e das espécies marinhas (Douvere, 2008).

Portugal e o Ordenamento do Espaço Marítimo

Em Portugal a preocupação com a defesa das zonas marítimas com vista ao bem comum é antiga. Em 31 de dezembro de 1864, no reinado de D. Luís, as margens das águas marítimas, fluviais e lacustres navegáveis ou flutuáveis, foram integradas no domínio público do Estado. Domínio que foi considerado “imprescritível”. Tal como o eram as estradas e as ruas, assim também “os portos de mar e praias, os rios navegáveis e flutuáveis com as suas margens, os canais e valas, portos artificiais e docas existentes ou que de futuro se construam” passaram a constituir Domínio do Estado. Ao equiparar-se as zonas marítimas a estradas e ruas, reconhecia-se que a sua privatização era incompatível com a organização do território em prol do bem público.

É nessa altura que é introduzido também o conceito de margem, conceito pioneiro e que se viria a consolidar, já em 1971, pelo Decreto-Lei n.º 468/71, de 5 de novembro. A margem foi então entendida como “(…) uma faixa de terreno contígua ou sobranceira à linha que limita o leito das águas”. A margem, local de encontro entre a terra e a água, era vista como essencial para a regulamentação das atividades e para proteção dominial.

Em 1993, o governo português, reconhecendo implicitamente a importância de ordenar o litoral, aprovou o Decreto-lei n.º 309/93, de 2 de setembro, com a finalidade de definir critérios de atribuição de uso privativo de parcelas de terrenos de domínio público destinadas à implantação de infraestruturas e equipamentos de apoio à utilização das praias. Por outro lado, entendeu-se ser o momento para consagrar regras, não só relativas à praia, mas a toda a orla costeira, abrangendo tanto o Domínio Público Marítimo (DPM) como uma “zona terrestre de proteção” cuja largura máxima não excede 500 m, contados da linha que limita a margem das águas do mar e uma “faixa marítima de proteção”, que tem como limite máximo a batimétrica 30 m. Este Decreto-Lei impôs, para o litoral e zona costeira do continente, a elaboração de Planos de Ordenamento da Orla Costeira (POOC).

Apesar de os POOC se debruçarem fundamentalmente no ordenamento da faixa de proteção terrestre, o conceito de ordenar o mar em Portugal surgiu, portanto, vinte anos antes de ser aprovada a Diretiva UE de Ordenamento do Espaço Marítimo que só viria a conhecer a luz do dia, em julho de 2014.

Entre 1993 e 2014, o país não perdeu de vista a necessidade de ordenar o seu espaço marítimo e que esse ordenamento não se podia ficar pelas margens litorais e costeiras do continente. Assim, em 2008, através do Despacho nº 32 277/2008, de 18 de dezembro, foi decidida a elaboração do Plano de Ordenamento do Espaço Marítimo (POEM), cuja divulgação pública foi feita através do Despacho nº 14 449/2012, de 8 de novembro. Este plano apesar de não se ter consubstanciado em instrumento jurídico vinculativo, veio, por via de Decreto-Lei 38/2015, de 12 de março, a ser considerado como a situação de referência do ordenamento para ordenamento do espaço marítimo nacional e para a emissão dos competentes títulos de utilização privativa até à aprovação do presente Plano de Situação. Todavia, e apesar do POEM ter um âmbito nacional, este plano apenas incidiu sobre as águas marinhas adjacentes ao Continente e aos fundos marinhos que integram a Plataforma Continental Estendida.

Entre 2005 e 2012, o governo regional dos Açores aprovou os respetivos POOC para as setes ilhas, possuindo a ilha de São Miguel dois POOC (um para a costa norte da ilha e um outro para a costa sul) abrangendo faixas terrestres e marítimas. Uma vez que o POEM apenas incidiu sobre os espaços marítimos adjacentes ao continente, o governo regional dos Açores iniciou um processo idêntico de ordenamento das zonas marítimas adjacentes ao arquipélago, o POEMA (Plano de Ordenamento do Espaço Marítimo dos Açores), que também ele acabou por não assumir a forma de instrumento legal.

Finalmente, em abril de 2014, a Assembleia da Republica aprovou a Lei de Bases da Política de Ordenamento e de Gestão do Espaço Marítimo Nacional (LBOGEM) que dispõe sobre o ordenamento das zonas marítimas portuguesas. Esta lei veio definir o espaço marítimo nacional, estendendo-se desde as linhas de base até ao limite exterior da plataforma continental para além das 200 milhas náuticas, bem como o seu instrumento de ordenamento, que se consubstancia no presente Plano de Situação. Posteriormente, o Decreto-Lei n.º 38/2015, de 12 de março, veio desenvolver a LBOGEM e consequentemente as disposições aplicáveis ao Plano de Situação.

No caso da Região Autónoma da Madeira, com a publicação da LBOGEM e do Despacho n.º 11494/2015, de 14 de outubro, foi iniciado o processo de ordenamento do espaço marítimo, através do Plano de Situação.

O Plano de Situação para as subdivisões Continente, Madeira e Plataforma Continental Estendida, cuja cartografia pode ser consultada através do GeoPortal do PSOEM, foi aprovado no final de 2019, através da Resolução de Conselho de Ministros 203-A/2019.

Ordenamento Marítimo Versus Ordenamento Terrestre

A necessidade de um planeamento coordenado das atividades marítimas concorrentes e de uma gestão estratégica das diferentes zonas marítimas, foi reconhecida em diversos documentos de cariz internacional e nacional como por exemplo na UNCLOS, na Diretiva 2014/89/EU do Parlamento e do Conselho, de 23 de julho de 2014 e na Estratégia Nacional para o Mar 2013-2020 (Becker-Weinberg, 2016).

Os Estados costeiros devem assim adotar medidas com vista ao correto planeamento e à adequada utilização do seu espaço marítimo, mas sabendo que esse ordenamento não se pode circunscrever apenas aos limites impostos pelas fronteiras marítimas que definem as zonas marítimas onde os Estados exercem direitos de soberania ou jurisdição (Becker-Weinberg, 2016).

O ordenamento do espaço marítimo tem de considerar a grande conectividade do meio marinho, o seu espaço tridimensional e a inexistência real de fronteiras. Por isso, os pressupostos de ordenamento do espaço marítimo são bastante diferentes dos pressupostos que estruturam o ordenamento dos espaços emersos.

Sem pretender esgotar o tema, referem-se a seguir, e de forma breve, os principais pressupostos e condicionalismos que obrigam a que o processo técnico e científico de ordenamento do espaço marítimo seja significativamente diverso daquele que é usado no ordenamento dos espaços emersos.

Tridimensionalidade

Os oceanos são sistemas tridimensionais e os seres vivos que os colonizam distribuem-se ao longo dos planos e colunas de água, desenvolvendo nichos ecológicos desde a superfície das águas até às profundezas abissais, criando uma teia trófica muito complexa que acaba por ligar todos os mares no conceito de oceano global.

A tridimensionalidade diferencia profundamente os ecossistemas marinhos dos ecossistemas terrestres. Nestes últimos a bidimensionalidade é a matriz de ocupação do espaço. Esta grande diferença deve-se à diferença de densidade que existe entre os elementos água e ar. As atividades e os usos humanos podem também eles tirar partido da tridimensionalidade dos oceanos e ocupar o espaço marítimo em vários níveis, permitindo a existência de diversos usos ao longo da coluna de água, mormente usos superficiais e usos do leito marinho.

A natureza tridimensional dos oceanos coloca desafios de governança e, concomitantemente, de ordenamento de espaço relativamente ao que sucede nos territórios emersos (Jones, 2014).

Conectividade

Em comparação com o que sucede no meio terrestre, os organismos marinhos têm geralmente uma ampla distribuição regional, com baixas taxas de endemismos, criando ecossistemas com fronteiras pouco definidas, esbatidas pela grande conectividade que o meio marinho confere aos diferentes habitats. Esta conectividade é ainda reforçada pelos padrões hidrológicos que promovem a ligação entre massas oceânicas.

A mesma conectividade confere também uma maior resiliência aos ecossistemas marinhos, se compararmos com os ecossistemas terrestres. No entanto, se a conectividade tem efeitos positivos, permitindo um efeito de diluição e dispersão, diminuindo assim os efeitos da poluição, leva também a que as consequências de uma determinada ação se repercutam a enormes distâncias afetando ecossistemas longínquos muito sensíveis. Os problemas do lixo marinho são disso exemplo.

Uma vez que, a conectividade dos ambientes marinhos se distingue da que se verifica no ambiente terrestre, os modelos de conservação da natureza, de gestão dos recursos naturais e de ordenamento das atividades humanas têm forçosamente de ser diferentes e alicerçados, por isso, em paradigmas bem distintos (Carr et al., 2003).

Complexidade das cadeias tróficas

Os ecossistemas marinhos têm fronteiras menos definidas e possuem maior interligação de habitat que os ecossistemas terrestres. Nos primeiros, as cadeias tróficas possuem cinco e seis níveis, não piramidais, que originam teias tróficas imbricadas que se desenvolvem acompanhando a grande conectividade do meio marinho. Já os ecossistemas terrestres possuem em regra 3 ou 4 níveis tróficos de configuração piramidal, com fronteiras entre ecossistemas e habitat bem mais definidas.

Assim, o ordenamento do espaço marítimo exige um olhar holístico sobre todas as atividades que se desenrolam no mar e obriga a uma gestão adaptativa, à medida que aumenta o conhecimento sobre a dinâmica e composição destes sistemas.

Incerteza

A complexidade dos ecossistemas marinhos associada à incerteza do seu conhecimento constitui um dos grandes desafios na governança dos oceanos. Esta incerteza é incomparavelmente maior do que a relativa aos ecossistemas terrestres. Provavelmente apenas se conhece pouco mais de 5% dos ecossistemas marinhos.

Assim, as decisões que se tomarem terão que ter em linha de conta esta incerteza e permitir a adaptação à medida que o conhecimento aumenta e a imprevisibilidade diminui (Stelzenmüller et al., 2018).

Relação Homem-Biodiversidade

A biodiversidade nos ecossistemas terrestres está, inúmeras vezes, associada a determinadas práticas de uso da terra feitas pelo Homem. Assim, a proteção da vida selvagem anda a par com a proteção de culturas ancestrais que permitem o manuseamento dos ecossistemas e a manutenção da vida selvagem.

Em Portugal, o estabelecimento de marinhas nos sapais dos estuários, fosse para a produção de sal, fosse para a produção de peixe ou ainda para a instalação de engenhos, que tiram partido das diferenças de gravidade das marés, promoveu a existência de uma vida selvagem dependente da gestão do sapal e das zonas de entre marés. Mas estes casos são exceções. No meio marinho, a vida selvagem não está associada a práticas de uso dos mares por parte do Homem. Previsivelmente tal poderá vir a acontecer, talvez daqui a uns milhares de anos, à medida que o Homem se irá assenhorando dos mares, desenvolvendo tecnologia e conhecimento apropriado.

Direitos de Propriedade

Nos ecossistemas terrestres a propriedade é por norma privada e existem direitos que, de uma forma ou outra, condicionam o ordenamento do território. No mar os direitos de propriedade não existem. No mar os recursos ou estão sob jurisdição de um Estado costeiro, ou estão sujeitos a regimes decorrentes de acordos multipartiras e/ou regionais. Concretamente, de acordo com o estabelecido na UNCLOS, no Alto Mar prevalece a liberdade da pesca e o princípio da jurisdição do Estado bandeira relativamente à navegação estando, contudo, os Estados sujeitos às regras de conservação e gestão aplicáveis por decisão das organizações com competência nestas matérias. Na Área, os recursos minerais estão sujeitos ao princípio do património comum da humanidade, e aos regulamentos aprovados pela ISA. É de salientar, ainda, que mesmo nos espaços marítimos sob jurisdição de um Estado costeiro, os direitos deste não são absolutos, não existindo por isso a possibilidade de se dispor do território marítimo como se ele fosse exclusivo.

Nos territórios emersos, as fronteiras políticas definem perímetros de soberania exclusiva e permitem o exercício de ordenamento do território, no quadro de decisões soberanas, e sob o princípio da subsidiariedade. No mar este paradigma não existe. Sobre este assunto a lei portuguesa é clara: o Domínio Público Marítimo pertence ao Estado e o limite da propriedade privada não pode incluir o leito do mar.

Assim, o ordenamento do espaço marítimo tem como principal ator o Estado costeiro, seja como proprietário, seja como decisor político, seja como interlocutor com os outros Estados Costeiros com os quais se tem de relacionar numa lógica de exercício de soberania que e variável, de acordo com a UNCLOS.

A impossibilidade de existência de propriedade privada no espaço marítimo e a natureza própria do meio, impedem a ocupação desse território tal como a conhecemos em terra.

População Humana

Como é sabido o mar não tem populações humanas residentes, à parte daquelas que temporariamente ocupam as plataformas offshore para exploração de hidrocarbonetos ou as que estão embarcadas. Neste último caso, são sempre populações temporárias e móveis, cujo universo demográfico se localiza em terra.

O ordenamento do espaço marítimo não tem portanto de se preocupar com os problemas inerentes a todas as questões demográficas que ocorrem em terra e que são um dos principais vetores para a definição das políticas de ordenamento do território.

Infraestruturas

A escala de transitoriedade de infraestruturas no mar é muito menor que a escala em terra e as tipologias de infraestruturas completamente diversas. No mar não existem estradas e os corredores de navegação apenas têm realidade física quando as embarcações os utilizam.

A perenidade de infraestruturação no mar está associada à atividade de terra reclamada ao mar, seja com a realização de terraplenos, seja com a construção de ilhas artificiais. No entanto, em ambos os casos o território ganho ao mar passará a ser considerado território terrestre e sujeito ao paradigma de ordenamento dos espaços emersos.

Enquadramento Legal:

O Ordenamento do Espaço Marítimo cumpre com o consignado nos seguintes diplomas:

• Diretiva 2014/89/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de julho de 2014, que estabelece um quadro para o Ordenamento do Espaço Marítimo; (hiperligação para o documento)

• Lei n.º 17/2014, de 10 de abril, que estabelece as Bases da Política de Ordenamento e de Gestão do Espaço Marítimo Nacional (LBOGEM);

• Decreto-Lei n.º 38/2015, de 12 de março, que desenvolve a Lei n.º 17/2014, de 10 de abril, que estabelece as Bases da Política de Ordenamento e de Gestão do Espaço Marítimo Nacional;

• Despacho nº 11494/2015 de 14 de outubro, que estabelece as regras de funcionamento da Comissão Consultiva – Madeira (C.C. – Madeira).

Quais são os instrumentos de Ordenamento do Espaço Marítimo Nacional?

O ordenamento do espaço marítimo nacional é efetuado através do Plano de Situação e de Planos de Afetação.

Quais os objetivos dos instrumentos de Ordenamento do Espaço Marítimo?

a) Executar os objetivos de desenvolvimento estratégico estabelecidos nos instrumentos estratégicos de política de ordenamento e de gestão do espaço marítimo nacional, nomeadamente na Estratégia Nacional para o Mar;

b) Promover a exploração económica sustentável, racional e eficiente dos recursos marinhos e dos serviços dos ecossistemas, assegurando a preservação, proteção e recuperação dos valores naturais e ecossistemas costeiros e marinhos e a manutenção do bom estado ambiental do meio marinho e do bom estado das águas costeiras e de transição, prevenindo os riscos da ação humana e minimizando os efeitos decorrentes de catástrofes naturais e das alterações climáticas;

c) Ordenar os usos e atividades a desenvolver no espaço marítimo nacional com respeito pelos ecossistemas marinhos e pela salvaguarda do património cultural subaquático, visando assegurar a utilização sustentável dos recursos e potenciar a criação de emprego;

d) Prevenir ou minimizar eventuais conflitos entre usos e atividades desenvolvidas no espaço marítimo nacional;

e) Garantir a segurança jurídica e a transparência dos procedimentos de atribuição dos títulos de utilização privativa do espaço marítimo nacional;

f) Assegurar a utilização da informação disponível sobre o espaço marítimo nacional.

Articulação e compatibilização com os programas e planos territoriais preexistentes

Os instrumentos de ordenamento do espaço marítimo nacional asseguram a respetiva articulação e compatibilização com os programas e planos territoriais, sempre que incidam sobre a mesma área ou sobre áreas que, pela interdependência estrutural ou funcional dos seus elementos, necessitem de uma coordenação integrada de ordenamento, devendo ser dada prioridade às soluções que determinem uma utilização sustentável do espaço, garantindo a preservação dos ecossistemas marinhos e costeiros, a adaptação aos efeitos das alterações climáticas e a minimização dos riscos naturais e da erosão costeira.

Os instrumentos de ordenamento do espaço marítimo nacional acautelam a programação e a concretização dos programas e planos territoriais preexistentes com incidência sobre a área a que respeitem, por forma a assegurar a necessária articulação e compatibilização, identificando expressamente as normas incompatíveis dos programas e planos territoriais preexistentes que devem ser revogadas ou alteradas.

Os instrumentos de ordenamento do espaço marítimo nacional devem ainda assegurar a compatibilização com os planos elaborados no âmbito da Lei da Água, aprovada pela Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro, alterada pelos Decretos-Leis n.os 245/2009, de 22 de setembro, 60/2012, de 14 de março, e 130/2012, de 22 de junho, nomeadamente com os planos de gestão de região hidrográfica.